Witamy na stronie Air Italy Polska

 

Warszawa, 22.12.2009 r.

Ref.: 0169/12/AIP/2009 

 

 

Temat: Stanowisko Air Italy Polska dotyczące propozycji ULC nowelizacji Ustawy Prawo lotnicze

 

 

Szanowny Panie,

W odpowiedzi na zamieszczony na stronach Urzędu Lotnictwa Cywilnego projekt zmiany prawa lotniczego (Rozdział X) niniejszym w imieniu Air Italy Polska Sp. z o.o. informuję, iż podtrzymujemy wspólny projekt zmian przygotowany wraz z PLL LOT S.A. z dnia 10 listopada 2009 roku oraz negatywnie opiniujemy projekt przedkładany obecnie do konsultacji przez ULC.

Negatywna opinia odnosi się do następujących zagadnień:

1. Opłaty lotniczej wraz z zasadami finansowania Urzędu Lotnictwa Cywilnego,

2. Ochrony lotnictwa cywilnego przed aktami bezprawnej ingerencji,

3. Przewozu lotniczego.

 

Odnośnie punktu 1:

Proponowane zapisy obciążą przede wszystkim podmioty koncesjonowane na terenie Polski, głównie porty lotnicze oraz przewoźników, zwiększając znacznie koszty ich działalności, które w efekcie wpłyną na podwyższenie cen przewozów, tj. ceny płaconej ostatecznie przez pasażera. Negatywne skutki będą dwojakie:

   a) Spadnie konkurencyjność polskich przewoźników oraz portów lotniczych. Przewoźnicy nowi oraz obecnie działający, zwłaszcza w kontekście braku wymogu inwestycyjnego w proponowanych zapisach dotyczących przewozu lotniczego, zrobią wszystko, aby takich opłat uniknąć, poprzez przeniesienie swych spółek do krajów ościennych (np. Słowacja, gdzie te opłaty są zdecydowanie niższe) bądź też poprzez wykorzystanie koncesji swych spółek macierzystych do operowania z Polski (np. Air Italy Polska Sp. z o.o. mogłaby operować w oparciu o koncesję włoską, zachowując w Polsce jedynie niewielki, niekoncesjonowany podmiot). Nastąpi również utrata danin publicznych od takich podmiotów. W efekcie liczba podmiotów, od których opłaty takie będzie można pobierać, stopniowo się zmniejszy, grożąc większymi obciążeniami i nawet bankructwem narodowemu przewoźnikowi. Pozostaną bez wątpienia polskie porty, które istotnie większe obciążenia będą zmuszone przełożyć na wszystkich przewoźników z nich operujących (np. wypowiedź rzecznika PPL), co w efekcie będzie tych przewoźników od nich odstraszać oraz stłumi wzrost ruchu lotniczego. Spodziewana jest również kolejna ostra reakcja organizacji międzynarodowych, jak miało to choćby miejsce w przypadku protestu organizacji największych europejskich linii lotniczych (AEA) wobec ostatnich podwyżek PAŻP. Urząd zdaje się nie zauważać faktu, iż obecnie znaczna część pasażerów już korzysta z portów ościennych (porty niemieckie, czeskie czy słowackie), gdyż są one po prostu tańsze i atrakcyjniejsze dla przewoźników. Dalsze podrożenie kosztów działalności polskich portów spowoduje nasilenie tego procesu oraz zahamuje rozwój portów.

 

   b) Zjawiska opisywane w powyższym podpunkcie spowodują, za znacznym spadkiem konkurencyjności polskich podmiotów, istotny wzrost cen przewozów. W rezultacie część obywateli polskich przestanie być stać na to, aby być pasażerami. Część pozostałych pasażerów, zwłaszcza z rejonów przygranicznych (lecz nie tylko), nie wyrazi zgody na przepłacanie cen biletów w polskich portach (ze względu na wzrost udziału opłat w strukturze ceny biletu) i wybierze przeloty z portów ościennych. Liczba pasażerów obsłużonych w polskich portach nie będzie w żaden sposób odzwierciedlać pełnego potencjału polskiego rynku.

 

 

 

 

W efekcie zmniejszy się wartość danin publicznych z podatków bezpośrednich oraz pośrednich, przy jednoczesnym spadku zatrudnienia.

ULC wskazuje na korzyści dla budżetu państwa odwołując się jedynie do faktu, iż budżet nie będzie już finansował działalności Urzędu. Tutaj pojawiają się jedyne kwoty zawarte w uzasadnieniu, tj. koszty działalności Urzędu przewidywane na 2011 rok w wysokości ok. 50 min zł. Nadal nie jest jasne, kto będzie prowadził kontrolę gospodarności Urzędu, który jako nieliczny podmiot działający na rynku chce sobie zapewnić komfort nieograniczonego finansowania swych wszystkich wydatków niezależnie od sytuacji rynkowej i efektywności zarządzania kosztami. Uzasadnienie nigdzie nie podaje kosztów, jakimi zostanie obciążony rynek na skutek wprowadzenia proponowanych regulacji szacowanych przez nas na 30-40 min zł, ani też nie wspomina o dalece bardziej negatywnych następstwach dla budżetu państwa wynikających z faktów opisanych powyżej. Posługując się logiką Urzędu, w następnej kolejności należałoby zaproponować całkowite finansowanie policji czy nawet urzędów skarbowych z opłat (mandaty, kary) regulując jedynie odpowiednio ich wysokość oraz przytaczając argument korzyści dla państwa, gdyż budżet państwa nie będzie musiał już na te instytucje łożyć.

Trudno mówić o przejrzystości finansowania Urzędu oraz możliwości jakiegokolwiek długoterminowego planowania wydatków przed podmioty działające na rynku lotniczym przy tak ogromnej rozpiętości opłat. Można domniemywać, iż ich ostateczna wysokość będzie zależeć jedynie od potrzeb kosztowych Urzędu oraz ilości podmiotów na rynku, które będą je ponosić. Uderza znów uznaniowość stosowanych opłat skupiona całkowicie w rękach Urzędu.

Zważywszy wszelkie argumenty, doprawdy trudno przejść do porządku dziennego nad tezą zawartą w uzasadnieniu, iż „finansowanie władzy lotniczej ze środków generowanych z opłaty lotniczej ma zapewniać dalszy rozwój lotnictwa cywilnego". Chyba, że chodzi o rozwój lotnictwa cywilnego w krajach ościennych.

 

Odnośnie punktu 2:

Głównym celem proponowanych regulacji wydaje się znów być odciążenie budżetu państwa poprzez zastąpienie części funkcji wykonywanych przez Straż Graniczną finansowaną z budżetu państwa funkcjami Służby Ochrony Lotnictwa (SOL) finansowanej poprzez porty, a w efekcie przez przewoźników i płacącego ostateczną cenę pasażera. Dodatkowo funkcje SOL miałyby zostać pełnione przez uzbrojone formacje zewnętrzne na podstawie art. 2 pkt 7 ustawy o ochronie mienia i osób, a więc krótko mówiąc zewnętrzne firmy ochroniarskie w oparciu o certyfikat wydany przez Prezesa ULC. Pomijając kwestie spójności obecnie obowiązujących regulacji prawnych czy niejasnych zasad podziału kompetencji, znów istotna władza na zasadzie uznaniowości zostałaby przekazana do ULC.

Nie można się zgodzić, iż rozwiązanie takie jest korzystne dla budżetu państwa ze względu na te same argumenty, które były przytaczane w odniesieniu do opłaty lotniczej oraz zasad finansowania ULC. Znów w uzasadnieniu nie znajduje się ani jedna kwota, która zawierałaby ocenę skutków finansowych takich regulacji. Według naszych wyliczeń, roczny koszt takiego rozwiązania to około 70 min zł (bazując na ostrożnej wycenie), która znów w efekcie końcowym odbije się na ostatecznej cenie przewozów lotniczych i spadku atrakcyjności polskich podmiotów (przewoźników i portów). Wątpliwości budzi także fakt, że Służba Ochrony Kolejowej ma być nadal częścią administracji państwowej finansowanej z budżetu państwa, natomiast zadania SOL, jako formacji stanowiącej istotny element ochrony bezpieczeństwa granic państwa na lotniskach oraz strzegącej bezpieczeństwa przelotów, wykonywane byłyby przez zewnętrzną firmę ochroniarską.

Nie jest kwestią jasną jak przedłożony projekt ma się do stanowiska Prezesa Rady Ministrów (protokół ustaleń Nr 17/2008 z posiedzenia Rady Ministrów z dnia 22 kwietnia 2008r.), w którym zalecano finansowanie czynności na rzecz państwa z budżetu państwa.

 

Odnośnie punktu 3:

Analizując propozycje zawarte w dwóch powyższych punktach można wyraźnie zauważyć tendencję co do poszukiwania oszczędności budżetowych, choć mocno dziwi krótkowzroczność oraz brak pełnego spojrzenia omawiane zagadnienia. Fakt potencjału polskiego rynku przewozów czarterowych oraz korzyści, jakie budżet państwa wzorem innych krajów europejskich mógłby z niego czerpać zamiast sięgania do kieszeni pasażera i obywateli poprzez podwyższanie opłat, wydaje się być całkowicie ignorowany. Obecna wielkość tego rynku szacowana na około 3 mld zł (z których mniej niż 20% jest w rękach podmiotów .koncesjonowanych w Polsce pod nadzorem ULC) z perspektywą wzrostu w ciągu najbliższych 10 lat o co najmniej 100% daje aż nadto dobitnie wyobrażenie o korzyściach z tytułu danin publicznych (łącznie ze wzrostem zatrudnienia), jakie ten rynek mógłby wygenerować, gdyby przewoźnikom na nim operującym, z poszanowaniem zasady wzajemności, postawić wymóg inwestycyjny w zamian za nieograniczony dostęp do tego rynku. Kwestią pozadyskusyjną powinien być bowiem fakt, iż rynek o tej wielkości i tym potencjale zawsze zostanie zagospodarowany przez wystarczającą liczbę przewoźników (prawo popytu i podaży), zwłaszcza tych szukających nowych, rozwijających się rynków wobec nasyconych rynków własnych. Tymczasem ULC opacznie rozumiejąc wymogi wynikające z członkostwa Polski w strukturach UE oraz dążąc do zachowania dotychczasowej skrajnej uznaniowości woli podwyższać opłaty lotnicze niż przeanalizować potencjalne korzyści z rynku czarterowego.

Jeśli Urząd ma kłopot z właściwą interpretacją wymogów unijnych, być może lepszym rozwiązaniem niż wysnuwanie nietrafionych wniosków byłoby po prostu przyjrzenie się rozwiązaniom stosowanym z powodzeniem i korzyścią dla ich gospodarki w innych krajach unijnych, co do których żaden inny kraj unijny nigdy nie zgłosił żadnych zastrzeżeń?

Rozporządzenie (WE) nr 1008/2008 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 września 2008 r. w sprawie wspólnych zasad wykonywania przewozów lotniczych na terenie Wspólnoty reguluje kwestie wykonywania przewozów lotniczych przez wspólnotowego przewoźnika lotniczego zaczynających się i kończących na obszarze Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, znosząc wszelkie ograniczenia. Tutaj obowiązuje pełna swoboda wykonywania przewozów, co jest jasne, jednoznaczne i nigdy nie było przez nikogo kwestionowane.

W odniesieniu do lotów z terytorium Polski poza Unie Europejska, obowiązują wytyczne Komisji Europejskiej. Odnosząc się do nich, można przywołać Rozporządzenie (WE) nr 847/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie negocjacji i wykonania umów dotyczących usług lotniczych między Państwami Członkowskimi a państwami trzecimi. Dotyczy ono negocjacji i wykonania umów dotyczących usług lotniczych między Państwami Członkowskimi a państwami trzecimi, a więc i przewozów wykonywanych przez przewoźnika wspólnotowego poza obszar Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym. Rozporządzenie to nakłada na państwa członkowskie UE szczególny obowiązek polegający na ustanowieniu niedyskryminacyjnych i przejrzystych procedur w celu podziału prawa do ruchu między wspólnotowych przewoźników lotniczych. Te zasady równości mają być stosowane do wszystkich podmiotów prowadzących działalność na terytorium państwa członkowskiego bez względu na formę prawną prowadzenia tej działalności. Przedsiębiorstwo prowadzące działalność na terenie kilku państw członkowskich ma działać w ten sposób by nie obchodzić prawa krajowego żadnego z państw, na terytorium których działa, a co więcej jest zobligowane do spełniania zobowiązań nałożonych na nie przez przepisy prawa krajowego. W zgodzie z tym dokumentem kraje Wspólnoty kształtują swoje prawodawstwo (a więc i prawa przewozowe) dotyczące przewozów lotniczych wykonywanych z ich terytorium przez przewoźników wspólnotowych oraz obcych poza Unię. Wymóg przestrzegania prawa krajowego zawarty w Rozporządzeniu nie jest przypadkowy, daje bowiem wyraźnie instrumenty służące ochronie własnego rynku. Sam Urząd w swej publikacji podaje przykład Niemiec, kraju bez wątpienia unijnego, gdzie stosowana jest zasada pierwszeństwa (tzw. Non-objection). Air Italy Polska ponadto podawała przykład takich krajów, jak Włochy, Wielka Brytania, Belgia, Grecja, Francja czy choćby Rumunia. Urząd posiada również kopie naszej korespondencji z niektórymi władzami lotniczymi państw UE, w której udzieliły Air Italy Polska odmowy wykonywania przewozów czarterowych z ich terytorium do państw trzecich (5-ta wolność). W tych krajach obowiązuje bowiem zasada wzajemności oraz zasada pierwszeństwa dla podmiotów koncesjonowanych na ich terytorium (non-objection), gdyż w ten sposób państwa te stawiają wszystkim przewoźnikom chcącym mieć nieograniczony dostęp do ich rynków wymóg inwestycyjny, co w efekcie prowadzi do zatrzymywania danin publicznych oraz wzrostu zatrudnienia. Nikt nie może powiedzieć, iż państwa te działają wbrew wytycznym UE albo prowadzą politykę dyskryminacyjną. Nie mówi się też w ich przypadku o interwencjonizmie państwowym w gospodarkę, protekcjonizmie rynku czy jego monopolizacji (choćby sama zasada wzajemności z definicji wyklucza monopolizację).

Powyższe pełne spojrzenie na wymogi zawarte w Rozporządzeniu (a nie tylko wybiórcze odwołanie się do „niedyskryminacji) oraz przykłady rozwiązań stosowanych w konkretnych krajach unijnych ilustrują możliwości dla polskiego regulatora, z korzyścią dla budżetu państwa.

W propozycji nowelizacji przedłożonej przez Urząd można zaważyć, iż nadal polski rynek czarterowy oddawany jest do pełnej eksploatacji podmiotom obcym bez wymogu inwestycyjnego, przy zachowaniu uznaniowości Urzędu przy udzielaniu zezwoleń.

Przewoźnicy unijni będą mogli mieć nieograniczony dostęp do lotów z terytorium Polski do krajów poza unijnych, podobnie jak przewoźnicy polscy, jeśli uzyskają status „przewoźnika ustanowionego na terytorium Rzeczypospolitej polskiej". Po raz pierwszy Urząd posługując się tym terminem, zapewne uwzględniając nasze uwagi, podał jego definicję. I tak, w myśl propozycji art 192a:

2. Przewoźnikiem wspólnotowym ustanowionym na terytorium  Rzeczypospolitej Polskiej    jest
przewoźnik, który łącznie spełnia następujące warunki:

   1) posiada koncesję wydaną przez państwo członkowskie Unii Europejskiej zgodnie z rozporządzeniem nr 1008/2008A/VE;

   2) posiada bazę operacyjną na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

   3) skutecznie i rzeczywiście wykonuje działalność w dziedzinie transportu lotniczego w ramach trwałych porozumień, zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 847/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie negocjacji i wykonania umów dotyczących usług lotniczych pomiędzy państwami członkowskimi a państwami trzecimi (Dz. Urz. UE L 157 30.04.2004 str. 193);

   4) posiada trwałe i stałe struktury organizacyjne w Rzeczypospolitej Polskiej,

   5) stale utrzymuje personel odpowiedzialny za bezpieczeństwo i ochronę w Rzeczypospolitej Polskiej.

 

 

3.  W celu potwierdzenia faktu ustanowienia przewoźnika wspólnotowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przewoźnik ten obowiązany jest dostarczyć Prezesowi Urzędu następujące dokumenty:

   1) kopię umowy zawartej z zarządzającym lotniskiem w sprawie utworzenia bazy operacyjnej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub oświadczenie zarządzającego w tej sprawie;

   2) imię i nazwisko oraz dane teleadresowe osoby odpowiedzialnej za prowadzenie bieżących spraw operacyjnych oraz za sprawy bezpieczeństwa i ochrony;

   3) imię i nazwisko oraz dane teleadresowe osoby upoważnionej do reprezentacji przewoźnika na terytorium RP;

   4) odpis z Krajowego Rejestru Sądowego potwierdzający zarejestrowanie w Rzeczypospolitej Polskiej oddziału spółki przewoźnika wspólnotowego; numer NIP i REGON.";

 

 

 

Celem spełnienia wymogów zawartych w powyższych punktach, wydaje się, że przewoźnik unijny posiadający koncesję wydaną w swym kraju macierzystym zarejestruje w Polsce działalność (np. Sp. z o.o. z kapitałem 5,000 zł), podnajmując jeden pokój na prowadzenie działalności, otrzyma NIP i REGON, zatrudni na minimalną część etatu osobę odpowiedzialną za bezpieczeństwo i ochronę, poda jego dane teleadresowe jako osoby odpowiedzialnej za prowadzenie bieżących spraw operacyjnych oraz jako osoby upoważnionej do reprezentacji przewoźnika na terytorium RP. Nie jest jasne, jak ma wyglądać umowa na utworzenie bazy operacyjnej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, można sobie jednak wyobrazić, iż będzie ona musiała zawierać możliwość parkowania samolotu, umowę o jego obsługę techniczną z uprawnionym podmiotem, itd. Jest to z założenia umowa ramowa, jak np. umowa o dostęp do hangaru, z której korzysta się jedynie z razie konieczności, ale też można nie korzystać wcale. W naszej ocenie, Grupa Air Italy jest w stanie podpisać takie umowy ze zdecydowaną większością portów, do których lata, nawet jeśli jest to lot raz na pół roku z 45 minutowym postojem. Trudno tu mówić o jakimkolwiek wymogu inwestycyjnym i korzyściach dla budżetu państwa. Zatem tworzenie takiego sztucznego zapisu jest całkowicie zbędne.

Pozostali przewoźnicy unijni chcący wykonywać loty poza terytorium UE, w myśl projektu, byliby traktowani podobnie jak przewoźnicy obcy, a więc zdani na całkowita uznaniowość Urzędu decydującego o tym, czy zastosować opcjonalną zasadę pierwszeństwa. Ciekawostką jest fakt, iż przewoźnicy obcy ubiegający się o zezwolenie musieliby najpierw podpisać umowę z biurem podróży, co pewnie wzmogłoby ich determinację wobec Urzędu.

Analizując całość projektu jasno rysuje się przyszłość polskiego lotnictwa, w której rosnący rynek obsługiwany jest przez podmioty obce bądź co najwyżej przedstawicielstwa podmiotów unijnych płacących w Polsce śladowe podatki i oferujących śladowe zatrudnienie, niszcząc polskie know-how oraz niwelując możliwości zatrudnienia polskiego personelu latającego. Gdzie tutaj pozytywny wpływ na rynek pracy czy konkurencyjność polskiej gospodarki lub przedsiębiorstw? Gdzie czytelne zasady?

Biorąc powyższe pod uwagę, zdecydowanie podtrzymujemy wspólny projekt zmian przygotowany wraz z PLL LOT S.A. z dnia 10 listopada 2009 roku.

Pozostaję z poważaniem,

 Załączniki:

1.   Informacja prasowa nt. kierunku zmian w prawie lotniczym

2.   Strategia rozwoju polskiego lotnictwa - opracowanie

3.   Rynek lotniczy, a interes publiczny - opracowanie