Witamy na stronie Air Italy Polska

Urząd Lotnictwa Cywilnego, interes publiczny i rozwój rynku czarterowego - czy istnieje wspólny mianownik?

Mariusz Szpikowski
Prezes
Air Italy Polska

Prowadzone obecnie prace nad nowelizacją prawa lotniczego spowodowały postawienie kilku kluczowych pytań, mi.in. o strategię rozwoju polskiego lotnictwa jako elementu strategii rozwoju państwa polskiego, sposobów finansowania instytucji publicznych, jak np. Urząd Lotnictwa Cywilnego, Służby Poszukiwania i Ratownictwa (ASAR), jak również o tryb i sposób procedowania w tak istotnych kwestiach. Tematy te zawsze wzbudzały sporo kontrowersji, jednakże ostatnie publikacje ze strony Urzędu Lotnictwa Cywilnego stanowiące odpowiedź na doniesiena medialne, mogą wprawić w konsternację i zdumienie.

W swej publikacji Urząd dostrzega dynamikę rozwoju przewozów nieregularnych, jak również ich rosnący udział w całości ruchu pasażerskiego. Przy 2.8 mln przewiezionych pasażerów w roku 2008 wartość rynku czarterowych przewozów lotniczych to około 3 mld zł, natomiast według danych Urzędu w pierwszych trzech kwartałach 2009 roku odnotowano 3.5% wzrost liczby pasażerów czarterowych w stosunku do analogicznego okresu poprzedniego roku. Urząd jasno daje nam do zrozumienia, iż stan ten został osiągnięty dzięki temu, iż „ULC konsekwentnie realizuje zgodną z celami Unii Europejskiej politykę Rządu RP", a „obowiązujące przepisy i podejmowane na ich podstawie działania są zgodne z polityką Organizacji Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego (ICAO)". Tym samym Urząd wyraźnie twierdzi, że osiągnięte wartości oraz utrzymująca się dynamika są wynikiem działalności Urzędu. Nie wspomina, iż mniej niż 20% przewozów czarterowych obsługiwanych jest przez podmioty koncesjonowane w Polsce i o fakcie, że udział polskich przewoźników lotniczych w przewozach czarterowych z rynku polskiego systematycznie spada od 2004 roku, kiedy to wynosił ponad 40%. Urząd bowiem nie przedstawił statystyk w podziale na przewoźników polskich i obcych w kolejnych latach, co pokazałoby jak bardzo ostatnio spadł udział w tym rynku przewoźników polskich. Niektóre trasy z Polski zostały wręcz zmonopolizowane przez przewoźników spoza UE.

Zdecydowanie bliższe prawdy byłoby stwierdzenie, iż utrzymująca się dynamika rynku czarterowych przewozów lotniczych występuje niezależnie od działań Urzędu. Ostrożne prognozy wskazują, iż w 2020 roku wartość lotniczego ruchu pasażerskiego to ponad 40 mln pasażerów (przy około 20 mln w 2008 roku, tj. ponad 100%). Zakładając nawet obecny udział czarterów w całości pasażerskiego ruchu lotniczego wynoszący 17% (według publikacji ULC) i pomijając aspekt jego nieustannie rosnącego udziału w całości ruchu pasażerskiego, wartość rynku czarterowych przewozów lotniczych w 2020 roku to 7 mld zł. Wzrost ten wynika wprost ze wrostu siły nabywczej i mobilności polskiego społeczeństwa, a nie działań Urzędu, który przecież nie ma wpływu na wielkość rynku. Podstawowe prawo ekonomii mówi, iż za rosnącym popytem zawsze podąża podaż, niezależnie od rodzaju rynku. Tak duży rynek, z takim potencjałem wzrostu, zawsze przyciągnie przewoźników gotowych go obsłużyć, zwłaszcza przy relatywnej stagnacji na rynkach własnych. Jeszcze raz należy podkreślić, iż nie powinien budzić żadnych wątpliwości fakt, że na rynku czarterowych przewozów lotniczych zawsze będzie dość przewoźników do jego zagospodarowania, natomiast kwestią kluczową jest określenie poprzez odpowiednie regulacje prawne warunków, na jakich przewoźnicy Ci będą mogli w sposób pełny z tego rynku korzystać. Ciekawym jest fakt, iż nigdzie w swej publikacji Urząd nie wspomniał, jak obecna wielkość rynku ani prognozowany wzrost przekładają się na dochody państwa, z budżetu którego sam ULC w dużej mierze jest to tej pory finansowany. Zamiast wykorzystania wymiernego potencjału rynku czarterowego jako źródła dochodów państwa, Urząd skupia się jedynie na zapewnieniu finansowania swoich wydatków, przedkładając na przedostatnim posiedzeniu podkomisji propozycję drakońskiej podwyżki opłat lotniczych dla podmiotów działających na rynku przewozów lotniczych wymierzanych według swego uznania.

Omawiając kwestię obowiązującego prawodawstwa w kontekście wydawanych zezwoleń, Urząd w pierwszej kolejności powołuje się na na Rozporządzenie (WE) nr 1008/2008 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 września 2008 r. w sprawie wspólnych zasad wykonywania przewozów lotniczych na terenie Wspólnoty. Rozporządzenie to reguluje kwestie wykonywania przewozów lotniczych przez wspólnotowego przewoźnika lotniczego zaczynających się i kończących na obszarze Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, znosząc wszelkie ograniczenia. Tutaj obowiązuje pełna swoboda wykonywania przewozów, co jest jasne, jednoznaczne i nigdy nie było przez nikogo kwestionowane.

W odniesieniu do lotów z terytorium Polski poza Unię Europejską, Urząd powołuje się na wytyczne Komisji Europejskiej, które stanowią, że „dostęp przewoźników unijnych do tras z RP (także poza obszar UE) ma być niedyskryminujący". Odnosząc się do wytycznych unijnych, można przywołać Rozporządzenie (WE) nr 847/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie negocjacji i wykonania umów dotyczących usług lotniczych między Państwami Członkowskimi a państwami trzecimi. Dotyczy ono negocjacji i wykonania umów dotyczących usług lotniczych między Państwami Członkowskimi a państwami trzecimi, a więc i przewozów wykonywanych przez przewoźnika poza obszar Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym. Rozporządzenie to nakłada na państwa członkowskie UE szczególny obowiązek polegający na ustanowieniu niedyskryminacyjnych i przejrzystych procedur w celu podziału prawa do ruchu między wspólnotowych przewoźników lotniczych. Te zasady równości mają być stosowane do wszystkich podmiotów prowadzących działalność na terytorium państwa członkowskiego bez względu na formę prawną prowadzenia tej działalności. Przedsiębiorstwo prowadzące działalność na terenie kilku państw członkowskich ma działać w ten sposób by nie obchodzić prawa krajowego żadnego z państw, na terytorium których działa, a co więcej jest zobligowane do spełniania zobowiązań nałożonych na nie przez przepisy prawa krajowego. W zgodzie z tym dokumentem kraje Wspólnoty kształtują swoje prawodawstwo (a więc i prawa przewozowe) dotyczące przewozów lotniczych wykonywanych z ich terytorium przez przewoźników wspólnotowych oraz obcych poza Unię. Wymóg przestrzegania prawa krajowego zawarty w Rozporządzeniu nie jest przypadkowy, daje bowiem wyraźnie instrumenty służące ochronie własnego rynku. Sam Urząd w swej publikacji podaje przykład Niemiec, kraju bez wątpienia unijnego, gdzie stosowana jest zasada pierwszeństwa (tzw. Non-objection). Air Italy Polska ponadto podawała przykład takich krajów, jak Włochy, Wielka Brytania, Belgia, Grecja, Francja czy choćby Rumunia. Urząd posiada również kopie naszej korespondencji z niektórymi władzami lotniczymi państw UE, w której udzieliły Air Italy Polska odmowy wykonywania przewozów czarterowych z ich terytorium do państw trzecich (5-ta wolność). W tych krajach obowiązuje bowiem zasada wzajemności oraz zasada pierwszeństwa dla podmiotów koncesjonowanych na ich terytorium (non-objection), gdyż w ten sposób państwa te stawiają wszystkim przewoźnikom chcącym mieć nieograniczony dostęp do ich rynków wymóg inwestycyjny, co w efekcie prowadzi do zatrzymywania danin publicznych oraz wzrostu zatrudnienia. Nikt nie może powiedzieć, iż państwa te działają wbrew wytycznym UE albo prowadzą politykę dyskryminacyjną. Nie mówi się też w ich przypadku o interwencjoniźmie państwowym w gospodarkę, protekcjoniźmie rynku czy jego monopolizacji (choćby sama zasada wzajemności z definicji wyklucza monopolizację).

Urząd w swej publikacji przywołuje i interpretuje przepisy prawa krajowego dotyczące przewozów poza UE (zezwolenia dla podmiotów innych niż koncesjonowane w Polsce), a mianowicie treść artykułu 195 oraz treść Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 maja 2004 roku w sprawie zezwoleń na wykonywanie przewozu lotniczego.

Zgodnie z art. 195 ust. 1 Ustawy z dnia 3 lipca 2002r. Prawo lotnicze zezwolenie może być udzielone, jeżeli zarazem:
1. przemawia za tym interes publiczny,
2. polscy przewoźnicy lotniczy korzystają w państwie obcego przewoźnika z podobnych praw lub uzyskują inne wzajemne korzyści,
3. zapewniona jest możliwość obsługi lotów i przewozów w polskich portach lotniczych,
4. w przypadku lotów wykonywanych w ramach przewozów nieregularnych, dodatkowo:
a) przewóz nie może być na podobnych warunkach wykonany w lotach regularnych między tymi samymi portami lotniczymi lub regionami,
b) przy przewozach czarterowych lub grupowych rozpoczynających się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zasady ich organizacji są zgodne z przepisami polskimi.

Przepis ten zatem w sposób jednoznaczny określa, że ULC może udzielić zezwolenia na loty dla przewoźników spoza Polski na trasach poza obszar UE, jeżeli wszystkie z przesłanek wymienionych powyżej spełnione są łącznie - świadczy o tym sformułowanie „zarazem", które oznacza nic innego jak „jednocześnie". Regulator zatem może udzielić zezwolenia tylko i wyłącznie wtedy, gdy polscy przewoźnicy lotniczy korzystają w państwie obcego przewoźnika z podobnych praw lub uzyskują inne wzajemne korzyści. Tym samym przepis ten statuuje zasadę wzajemności. Urząd Lotnictwa Cywilnego musi mieć zatem pewność, udzielając takiego zezwolenia, że przesłanka ta w konkretnej sprawie występuje. Nie można więc odwoływać się do jakichkolwiek domniemań dotyczących możliwości konkurowania przez polskich przewoźników na innych rynkach krajów europejskich na takich samych zasadach, co obcy przewoźnik na terenie RP. Nie jest zatem prawidłową praktyka opisywana przez ULC polegająca na założeniu, że występuje zasada wzajemności ponieważ podmioty działające na rynku przewozów lotniczych nie zgłosiły formalnie, że jest inaczej. To właśnie do regulatora rynku należy sprawdzenie, czy wszystkie kryteria uprawniające go do wydania zezwolenia występują, co więcej nie ogólnie, ale w odniesieniu do konkretnej sprawy i konkretnej trasy. Urząd ucieka od problemu, który jest mu doskonale znany albowiem był zgłaszany od kilku lat przez różnych polskich przewoźników. Znajomość tego problemu i konieczność rozpatrzenia możliwych rozwiązań Prezes ULC potwierdził w trakcie Prac podkomisji.

Poza tym udzielenie takiego zezwolenia możliwe jest jedynie gdy przemawia za tym interes publiczny. Interes publiczny jest przesłanką niedookreśloną, więc Urząd działa w ramach tzw. uznania administracyjnego, na mocy którego musi w taki sposób wykonywać swe uprawnienia, by jak najszerzej realizować przesłanki, co do których ustawodawca zostawia pole do interpretacji dla wydającego decyzję. Interes publiczny powinien być zatem, co jest szeroko omawiane przez doktrynę prawa administracyjnego, rozumiany jako interes ogółu obywateli oraz interes państwa polskiego.

Trudno mówić o dbałości o interes publiczny, gdy ponad 80% wartego 3 mld złotych rynku czarterowych przewozów lotniczych jest w rękach obcych przewoźników, nie odprowadzających w Polsce żadnych danin publicznych ani nie zatrudniających polskiego personelu.

Urząd sugeruje, iż przyjęcie wspólnego wniosku zgłoszonego przez Air Italy Polska i PLL LOT , opartego nazasadzie wzajemności oraz zasadzie pierwszeństwa tak szeroko stosowanych w krajach Unii Europejskiej, może skutkować „zmniejszeniem wpływów z opłat nawigacyjnych i lotniskowych, wzrostem cen wycieczek lotniczych, spadkiem liczby turystycznych lotów czarterowych, a nawet przeniesieniem ich na przygraniczne lotniska poza Polską". Nie podaje przy tym żadnych racjonalnych argumentów, dlaczegotak miałoby się stać, jak również nie zauważa faktu, że obecnie wielu obywateli polskich, zwłaszcza z przygranicznych rejonów zachodnich, już lata z lotnisk niemieckich (gdzie właśnie stawki opłat lotniczych są niższe) na skutek polityki Urzędu. Regulacje prawne dające pełen dostęp do rynku przy jednoczesnym wymogu inwestycyjnym zdecydowanie lepiej przysłużą się portom, gdzie koncesjonowane podmioty będą tworzyć własną infrastrukturę, poszerzając istotnie zakres usług wykonywanych w danych portach, tym samym dając w regionie pracę ludziom, których dzięki temu będzie stać na to, by stali się pasażerami. Wprowadzenie zasady wzajemności oraz zasady pierwszeństwa nie podniesie cen pakietów wakacyjnych (przelot to około 20% ceny całego pakietu, którego cena zależy nieporównywalnie bardziej choćby od atrakcyjności danego kierunku, pory roku czy kursów walut) ani nie doprowadzi do zmiejszenia liczby połączeń. Drakońskie podwyżki opłat lotniskowych opartych na całkowitej uznaniowości Urzędu za to bez wątpienia skutecznie odstraszą przewoźników i podniosą mocno ceny przelotów, zabijając lokalnych przewoźników oraz tłumiąc wzrost ruchu lotniczego. Ostra reakcja organizacji największych europejskich linii lotniczych (AEA) na ostatnie podwyżki ze strony PAŻP - państwowego monopolisty - łącznie z groźbą omijania terytorium Polski to aż nadto dobitny dowód na słuszność tego twierdzenia.

Cytując obowiązujące regulacje prawne, Urząd pomija fakt ich niespójności. Tak np. zgodnie z art. 195 ust. 1 cytowanym powyżej, warunkiem udzielenia zezwolenia jest potwierdzenie zasady wzajemności, natomiast na podstawie par. 22 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 maja 2004 roku przy wydawaniu zezwolenia Preze ULC może uwzględnić jako dodatkowy element w szczególności zasadę wzajemności.

Par. 19 powyższego Rozporządzenia daje Prezesowi Urzędu, w przypadku wniosku o udzielenie zezwolenia pojedynczego lub ogólnego na wykonywanie nieregularnego przewozu na zasadzie tzw.piątej wolności lotniczej, możliwośc skorzystania z zasady pierwszeństwa (non-objection). Urząd może z tej zasady skorzystać całkowicie według swego uznania. Tak więc obecne regulacje prawne pozostawiają skrajną uznaniowość w rękach Urzędu, który może wydawać zezwolenia beż żadnych ograniczeń, jak również może je z dnia na dzień drastycznie ograniczyć. Ciekawe, iż proponowana przez Urząd nowelizacja art. 25 prawa lotniczego w zakresie dotyczącym opłat lotniskowych również oparta jest na skrajnej uznaniowości bez jasnych podstaw (np. opłata za sprawowanie nadzoru nad prowadzeniem innej działalności lotniczej niż wymieniona w lit. b - d - od 1,400 zł do 2,000,000 zł, czy też opłata za czynności w celu wydania uprawnień wynikających z certyfikatów - do 600,000 zł). Może się wydawać, iż ze znanych sobie powodów Urząd promuje swą daleko idącą uznaniowość, która podmiotom obecnym na rynku nic dobrego nie wróży. Nie wróży też nic dobrego dla samego Urzędu, a ostatnie afery korupcyjne włącznie z aresztowaniami przez CBA są tego najlepszym przykładem.

Mimo uważnego przeczytania całej propozycji nowelizacji prawa lotniczego przedłożonej przez Urząd (przygotowanej w imieniu czy zamiast Ministerstwa Infrastruktury?), nie dostrzegłem w niej żadnych elementów, na które w swej publikacji powołuje się Urząd, tj. uproszczenia procedur, zmiejszenia obciążeń administracyjnych ani też zmiejszenia wpływu Urzędu na rozwój lotnictwa, a bynajmniej żadnych oznak podstaw prawnych do przekazania części dotychczasowych zadań Urzędu do realizacji środowisku lotniczemu. Jedynym zadaniem przekazanym przez Urząd środowisku lotniczemu wydaje się być zadanie finasowania działalności Urzędu działającego według swego uznania beż żadnej kontroli gospodarności, natomiast zestawienie słów „Urząd" oraz „rozwój lotnictwa" wydaje się tworzyć sprzeczność. Ocena skutków regulacji do ustawy Prawo lotnicze nie wspomina ani słowem o zawartych w niej ukrytych propozycjach nowych obciążeń dla lotnictwa cywilnego, a w konsekwencji polskich pasażerów. Nie ma ani jednej liczby, która wskazywałaby w jakim kierunku idą proponowane zmiany. Ukrycie, że w grę wchodzą nowe obciążenia podmiotów gospodarczych mogące wynosić nawet do stu kilkudziesięciu milionów złotych rocznie należy uważać za nierzetelną informację dla ustawodawcy w procesie tworzenia prawa.

Urząd twierdzi również w swej publikacji, iż propozycja nowelizacji prawa lotniczego przedłożona wspólnie przez Air Italy Polska oraz PLL LOT jest sprzeczna ze stanowiskiem resortu odnośnie regulacji zagadnienia lotnictwa cywilnego w Polsce. Tymczasem na przedostatnim posiedzeniu podkomisji w dniu 18 listopada 2009r. wszyscy uczestnicy mogli ułyszeć słowa Pana Ministra Jarmuziewicza, który wyraźnie poparł uwarunkowanie swobodnego dostępu do rynku czarterowych przewozów lotniczych wymogiem inwestycyjnym oraz wyraził wolę przygotowania autopoprawki rządowej zmierzającej w tym kierunku. Czyżby ULC znów chciał wykonać pracę za Ministerstwo Infrastruktury? Nie jesteśmy pewni czy to najlepszy pomysł, ponieważ wyważenie interesów wszystkich podmiotów działających w na rynku przewozów lotniczych wymaga kompleksowej wiedzy na temat światowych mechanizmów rynkowych i regulacyjnych i jest sztuką, której ULC jeszcze nie posiadł.

Trudno przejść do porządku nad czasem i formą krytyki propozycji rozwiązań zaproponowanych przez Air Italy Polska oraz PLL LOT, wybranymi przez Urząd Lotnictwa Cywilnego. Dokonywana jest druzgocząca, krytyczna ocena tego wniosku na podstawie jednostronnych, nie popartych rzeczowymi argumentami przypuszczeń, zanim jakakolwiek merytoryczna dyskusja nad projektem naprawdę się rozpoczęła. Nie jest nam znany żaden przypadek narodowego organu administracji państwowej, w jakimkolwiek z państw, który w ten sposób zachowywał się w stosunku do krajowych podmiotów, o których rozwój zobowiązany jest dbać zgodnie ze swoją misją i zadaniami.

Na koniec, Urząd mówi o projekcie nowelizacji liberalnych przepisów zawartych w tzw. przedłożeniu rządowym (tj. przygotowanym w całości przez ULC). Mimo usilnych starań, trudno w nich dostrzec jakikolwiek liberalizm, natomiast na pierwszym planie jest . . . no właśnie, skrajna uznaniowość ULC. Pytanie, dlaczego tak jest, pozostawiam otwarte.